О применении дифференцированных тарифов для сокращения перекрестного субсидирования

Виктор ДРЕЛЬ
Директор проекта
ФГБУ «РЭА Минэнерго России»
Е-mail: drel@rosenergo.gov.ru

Метаданные научной публикации

О применении дифференцированных тарифов для сокращения перекрестного субсидирования
On differentiated tariffs for cross-subsidizing decrease

Виктор ДРЕЛЬ
Директор проекта ФГБУ «РЭА Минэнерго России»
Е-mail: drel@rosenergo.gov.ru

Victor DREL
Рroject chief of Russian energy agency of Ministry of Energy
Е-mail: drel@rosenergo.gov.ru

Аннотация. Анализируя механизм дифференцированных тарифов, автор приходит к выводу о его непригодности для значительного сокращения перекрестного субсидирования ПС в России. Показано, что перекрестное субсидирование есть устойчивое состояние во многих экономиках. Обращается внимание на институциональные и организационные аспекты этой задачи. Предложены меры, которые учитывают эти аспекты.
Ключевые слова: перекрестное субсидирование, институциональные и организационные аспекты, ценовая политика, эластичность спроса, ступенчатые цены.

Abstract. Analyzing the mechanism of differentiated tariffs, the author concludes that it is unsuitable for a significant reduction of cross-subsidization in Russia. The institutional and organizational aspects of this task are very important because of stable state of cross-subsidization in many economies. Measures are proposed to include these aspects.
Keywords: cross-subsidizing, price policy, price elasticity, increasing block prices.

УДК 338.532

DOI 10.46920/2409‑5516_2025_11214_82

EDN: WTEXEC

Давняя цель ценовой политики – сокращение перекрестного субсидирования (ПС) в ценообразовании на электроэнергию – получила новый импульс с введением механизма дифференцированных тарифов для населения [9] и разработкой ФАС России предложений по дальнейшему развитию этого механизма. Однако значение и острота социальных аспектов ценовой политики сокращения ПС не должны заслонять основные конечные цели, которые она ставит. Эти конечные цели вытекают из признания преград, которую ставит ПС росту экономической эффективности. Поставщик может получить дополнительную выгоду от применения ПС при возможности выбирать рынки и манипулировать ценами [P. Joskow 2007]. Антимонопольная политика предупреждает эти и другие подобные действия на нерегулируемом рынке, минимизируя ущерб потребителей. При государственном регулировании цен с применением ПС (рассматривается именно этот случай) получение дополнительного дохода поставщиком, как правило, исключается, но проявляются другие отрицательные последствия: поощряется рост потребления субсидируемого товара, а завышение цены на тот же товар для других потребителей ухудшает условия их деятельности. И то и другое препятствует конкуренции и выявлению наиболее эффективных участников рынка. Экономические последствия ПС описаны в [2, 6, 15, 16]. Есть множество свидетельств приверженности правительства цели сокращения ПС в России [3].

Бенефициаром сокращения ПС в электроэнергетике является любой бизнес, приобретающий при ПС электроэнергию по повышенной цене и любой энергетический бизнес, избегающий злоупотреблений монопольной силой. Однако нельзя сказать, что бизнес-­организации активно заняты поиском предложений по ценовой политике, имеющей целью сокращения ПС. Причины вполне объяснимые. Организациям, прежде всего электросетевым компаниям, в тарифах которых заключается большой объем ПС, чаще всего безразличен размер данного субсидирования. При выполнении всех правил регулирования цен они получают разрешенную регулятором выручку от услуг по передаче. Рыночные факторы в малой степени влияют на объем услуг по передаче, поэтому сетевым организациям нет нужды в изменении правил ценообразования. Выручка сетевых организаций не изменится с ликвидацией ПС , а большую часть эффектов получат покупатели и продавцы электроэнергии. В 2024–2025 гг. главными проблемами были названы дефицит квалифицированных кадров, рост тарифов и рост цен производителей, высокие налоги, и к ним добавились высокая ключевая ставка и нестабильность курса руб­ля [4]. Активную критику РСПП вызывали конкретные предложения о введении платы за резерв сетевой мощности и о распространении ПС на тарифы на передачу в магистральной сети, ведущие к росту финансового бремени многих потребителей электроэнергии и его перераспределению.
Тем не менее, поскольку сокращение ПС действует, в конечном счете, в пользу организаций бизнеса, изучение его свой­ств и воздействия может способствовать выработке стратегии бизнеса в его отношении. Вопрос состоит в том, в какой степени эта корректировка безвозвратна и может способствовать интересам всего бизнеса, включая решение задач энергетической политики – как сделать это направление союзником бизнеса, – а с другой стороны, каковы его ресурсы и перспективы в этом союзничестве? Настоящая статья рассматривает механизм дифференцированных тарифов и предложения ФАС России по его применению, исходя из интересов бизнеса.

Цена вопроса

Последние оценки величины ПС, опубликованные ФАС России, значительно отличаются от расчетов экспертов. ФАС России оценивает величину ПС в электрических сетях в 239 млрд руб., а Институт экономики и регулирования инфраструктурных отраслей ВШЭ (ИЭР НИУ ВШЭ) – в 300,6 млрд руб. в 2024 г.. При объеме отпуска электроэнергии конечным потребителям 630,75 млрд кВт∙ч, исключая население, в среднем по России удельная финансовая нагрузка бизнеса составляет 0,38–0,48 руб./кВт∙ч. в ценах 2024 г. Это удельная усредненная величина финансовой нагрузки бизнеса от ПС. По регионам эта величина различается очень сильно.
По некоторым наблюдениям в России распределение домохозяйств по размерам электропотребления представляет собой левостороннюю асимметрию, т. е. потребление в расчете на домохозяйство относительно невелико для значительно большей части населения по сравнению с высоким потреблением небольшой части населения.
На рис. 1. изображен общий вид функции распределения, какой она могла бы быть по результатам анализа и расчетов в каком‑либо субъекте РФ. Для удобства описания на рисунке нанесены линии, разделяющие график на части (диапазоны), соответствующие группам домохозяйств по объемам потребления. Разделение на диапазоны на графике приведено только для наглядности и не совпадает с разделением на диапазоны, принятым в механизме дифференцированных тарифов. Потребление преобладающей части домохозяйств приходится на первые три группы. Потребление в домохозяйствах IV–IX групп изменяется в гораздо большем диапазоне, чем потребление в первых трех, но число домохозяйств значительно меньше.

Хотя этот пример отражает лишь общий вид таких функций, фактические данные подтверждают его. В Калининградской области, например, фактические объёмы потребления в некоторых случаях превышают 10 000 кВт∙ч в месяц на 1 лицевой счет. При этом, для проживающих в 2‑комнатной квартире норматив составляет 131–188 кВт∙ч/мес. при отсутствии приборов. По итогам 2023 г. 90% жителей – клиентов «Иркутскэнергосбыта» потребляют менее 500 кВт∙ч в месяц, еще 0,2% потребляют в диапазоне от 10 000 до 12 000 кВт∙ч и лишь 0,3% населения требуется ежемесячно более 12 000 кВт∙ч .
Перегибы в I, IV и VIII диапазонах могут быть связаны, например, с прекращением бюджетного субсидирования при достижении порога расходов (в I диапазоне) или увеличением потребления в некоторых типах домохозяйств в высокодоходных группах населения. Объединение разнородных типов домохозяйств тоже приводит к выявлению подобных нарушений, например, объединение «обычных» домохозяйств с домохозяйствами, пользующимися электроотоплением. На рис. 1. приведены медиана и средняя величина электропотребления. Медиана указана приблизительно, исходя из левосторонней асимметрии.
Только анализ и расчеты по фактическим данным в субъектах РФ покажут точное распределение домохозяйств по размерам электропотребления, позволят выделить факторы, влияющие на размер электропотребления, и дадут надежную основу для применения дифференцированных тарифов с целью сокращения ПС. В частности, в зависимости от формы правой нисходящей части графика уточняется расположение медианы и средней: слева или справа от вершины графика (моды), величина контингентов, охватываемых диапазонами.
В настоящее время, согласно методическим указаниям по расчету тарифов на электрическую энергию (мощность) для населения и приравненных к нему категорий потребителей, тарифов на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей (далее МУ 412), применяются 3 диапазона, в первом из которых максимальной границей диапазона потребления по субсидируемой цене принята величина в 3900 кВт∙ч/месяц на домохозяйство . В диапазонах дифференцированы тарифы на передачу электроэнергии, что определяет их воздействие на конечную цену (больше потребления – больше платеж), так что цена при высоком потреблении растет.
ФАС России предлагает установить целевые ориентиры: темпы снижения перекрестного субсидирования (ПС) для каждого региона и изменение границ диапазонов. С этой целью предусматривается утвердить график поэтапного снижения объемов перекрестного субсидирования для каждого субъекта Российской Федерации и снизить максимальные границы льготного потребления электроэнергии населением по субсидируемой цене. Два основных инструмента, с помощью которых ФАС России предлагает воздействовать на величину ПС:
– первоначальное разовое снижение порогового значения с 3900 до 1200 кВт∙ч с ежегодным равномерным снижением этой максимальной границы до уровня «среднестатистического потребления соответствующих групп категории «население»;
– темп роста тарифов на услуги по передаче электрической энергии, цен на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей на уровне не менее «ИПЦ+3%». Оптимальным сроком перехода к целевым значениям представляется период не более 7 лет.
На рис. 2 показано направление сдвига границы первого диапазона электропотребления согласно предложениям ФАС России. На кривой функции распределения домохозяйств (рис. 1 и 2) приведено примерное соотношение домохозяйств по диапазонам потребления. Предположим, что в каждом интервале с IV по X ПС потребление составляет один процент. Вид функции распределения и примеры Калининградской области и «Иркутскэнергосбыта» подтверждают это допущение. Установленная сейчас граница первого диапазона в 3900 кВт∙ч и предлагаемая ФАС России как целевая 1200 кВт∙ч в месяц, по существу, гарантируют оплату полного потребления электроэнергии по субсидируемой цене для подавляющего большинства населения. При принятом допущении каждый год при сокращении I диапазона за счет сдвига максимальной границы ПС уменьшается на 1% (цена второго диапазона не является субсидируемой ценой, т. е. покрывает полную стоимость электроэнергии). Тогда на долю первых трех диапазонов приходится 93%. В этом случае при сдвиге верхней границы от IX до IV диапазона, как на рис. 1 (т. е. 6 лет), ПС будет сокращаться на 2,4–3 млрд руб. в год (1% от вышеприведенных оценок ФАС России и ИЭР НИУ ВШЭ).

Рост цен по правилу «ИПЦ+3%» может быть вторым фактором снижения ПС за счет более быстрого роста цены для населения по сравнению с ценой для бизнеса в первом диапазоне, в котором сосредоточено основное потребление. Но по этому правилу невозможно оценить допустимое сокращение ПС, потому что не предусмотрено правило роста (прогноз роста) цен для бизнеса. Если они будут расти параллельно, то сокращение ПС за счет ценового фактора невозможно. Нельзя полагаться, например, на сдерживание роста тарифов на услуги по передаче электрической энергии, поскольку, как ожидается, тарифные последствия от введения эталонного принципа формирования операционных расходов сетевых организаций приведут к росту необходимой валовой выручки от 1 до 3% в течение ближайших трех лет. Этот расчет не учитывает другие факторы, например, инвестиционные потребности.
Следовательно, предложения ФАС России не дают достаточных ориентиров для того, чтобы определить цену вопроса для бизнеса. Инструменты более надежные (снижение максимальной границы первого интервала) дают очень скромные оценки сокращения финансового бремени бизнеса от ПС (1%), а для оценки сокращения ПС от роста тарифа на передачу в субсидируемом секторе недостаточно сведений и сохраняется неопределенность в отношении темпов изменения других тарифов. В предложениях указана только общая цель дифференцированных тарифов – снижение ПС, более четкое объяснение задачи и конечные ориентиры применения механизма дифференцированных тарифов не указаны.

Действие механизма дифференцированных тарифов

Динамика дифференцированных цен в диапазонах. Вид функции, приведенной в первом пункте, свидетельствует о том, что изменения границ диапазонов и правило ИПЦ+3% не обеспечивают постепенное и ощутимое бизнесом сокращение ПС, во всяком случае первые шесть лет. Равномерное снижение границы первого диапазона ведет к неравномерному снижению объема ПС и наоборот, если федеральное задание будет устанавливать равномерное снижение ПС, то будет диктовать неравномерную динамику границ диапазона и несоблюдение рекомендуемых значений. Предложения ФАС трактуют эту возможность как «гибкий выбор региональной тарифной политики»: идти ли по пути снижения порога электропотребления или по пути более интенсивного тарифного роста при установлении более «комфортного» порога электропотребления. В действительности это очень сложный и ответственный выбор, если только не имеется в виду сохранение основного объема ПС в конце семилетнего срока. При совершенно незначительном однопроцентном сокращении ПС за счет сдвига верхней границы, федеральное задание можно будет выполнить только значительным ростом цены. Но так как этот рост не сопоставляется с возможным ростом тарифов для бизнеса, то сделать вывод о надежности применения этих инструментов для сокращения ПС нельзя. Даже при более высоком, чем ИПЦ+3%, росте цены (тарифа) выполнить требование о сокращении ПС будет проблематично.

В первом диапазоне действующие МУ 412 предусматривают сохранение льготной цены (тарифа) на электроэнергию для населения, а в третьем диапазоне – применение цены на уровне нерегулируемой цены на низком напряжении. Предложения раздвигают границы второго диапазона (максимальная граница – 6000 кВт∙ч), который примыкает к льготному диапазону, поэтому его уровни тарифов в первую очередь будут воздействовать на величину ПС. Укажем на важный результат движения границы между первым и вторым диапазоном. Различие между уровнями тарифов первого и второго диапазона состоит в том, что к льготной цене первого диапазона добавляется часть стоимости передачи электроэнергии по распределительным сетям. Эта часть образована разницей средневзвешенного значения тарифов на услуги по передаче электрической энергии по всем уровням напряжения распределительной сети в регионе (средний тариф на передачу) и удельной стоимости передачи, учтенной в льготной цене первого диапазона. Таким образом, удельная стоимость передачи во втором диапазоне – это средний тариф на передачу, а добавление части стоимости передачи электроэнергии приблизительно доводит сетевую составляющую цены в первом диапазоне до уровня средней сетевой составляющей по региону. Причем чем больше учтена в льготной цене первого диапазона удельная стоимость передачи, тем меньше дополнение и тем меньше разница между значениями цен в первом и втором диапазонах. Когда в цене первого диапазона достигается средняя сетевая составляющая по региону, первый и второй диапазоны сливаются, механизм дифференцированных тарифов теряет один диапазон.
Для того, чтобы установить, когда, на каком этапе уравняются тарифы, произойдет слияние диапазонов и произойдет ли оно вообще, характеристик, приведенных в описании процесса сокращения ПС, недостаточно. Это зависит, в логике предложений ФАС России, от целевых темпов снижения ПС для каждого региона, который может оставить или не оставить возможность сохранения трех диапазонов. Не вызывает сомнений, что при слиянии двух диапазонов дальнейшее сокращение ПС располагает только двумя уровнями тарифа: до 6000 кВт∙ч и сверх этого значения. Причем достигнутый уровень сетевой составляющей второго диапазона не может быть признан действительной стоимостью передачи электроэнергии для населения, поскольку лишь достигает средней сетевой составляющей по региону, а не включает стоимость передачи на низком напряжении.
При незначительной доле потребления населения с высокими доходами, какой бы ни был уровень тарифа в третьем диапазоне, во втором диапазоне, тоже незначительном по объемам потребления, уровень тарифа будет ограничен средней сетевой составляющей, и вся тяжесть выполнения федеральных требований по сокращению ПС ляжет одинаковым тарифом на потребление в первом диапазоне, границы которого будут сокращаться. Предложения, во‑первых, ведут к сглаживанию и исчезновению разницы между уровнями тарифов первого и второго диапазонов, оставляя два уровня цены, как в механизме социальной нормы потребления (п. 3). Во-вторых, темп роста цены в первом диапазоне будет мало отличаться от темпа, которым ПС снижалось бы без внедрения дифференцированных тарифов. Этот рост лишь на мельчайшую долю будет отличаться от динамики цен при сокращении ПС без применения механизма дифференцированных тарифов.
Эластичность спроса. Эластичность спроса измеряет его чувствительность (степень изменения) в зависимости от изменения воздействующих на него факторов. Точечный коэффициент эластичности спроса по цене (или доходу) показывает, насколько меняется спрос на товар при изменении цены или на сколько процентов изменится спрос на энергию под воздействием изменения ее цены на 1%.
По данным И. А. Башмакова [1], в европейских странах долгосрочная эластичность спроса на электроэнергию по доходу составляла 0,61, а по цене – минус 0,18, т. е. с ростом дохода на 1% спрос растет на 0,61%, а с ростом цены спрос сокращается на 0,18%. Российские исследования подтверждают низкую эластичность спроса по цене (между –0,139 и –0,287) [5]. Из низкого значения эластичности спроса в России на электроэнергию по доходу, рассчитанного по данным о применении социальной нормы потребления, делается вывод о том, что «использование механизма социальной нормы потребления не позволяет адресно повысить стоимость электроэнергии для средне- и высокообеспеченных слоев населения и что механизм дифференцирования по объемам потребления стоимости электроэнергии должен подвергнуться более тонкой настройке» [Туманянц, 2020].
Задача, возложенная на механизм дифференцированных тарифов, не нацелена прямолинейно на повышение стоимости электроэнергии для средне- и высокообеспеченных слоев населения, она формулируется как сокращение ПС. Но, сравнивая различия в ценах и платежах в случае единой цены и в случае дифференцированных тарифов, нельзя не признать, что дифференцированные тарифы, продолжая логику социальной нормы потребления, перекладывают посредством дифференцированных тарифов большую часть платежей на население с более высокими доходами. Ценовая политика и практика регулирования исходят в этом случае из эластичности спроса. Причем не только из общего понятия о существовании такой зависимости, но и из значений эластичности, найденных при анализе спроса, цены и доходов на регулируемых рынках. Из свой­ств эластичности и видов функции спроса известно, что в случае эластичного спроса к увеличению выручки продавцов (и, соответственно, платежей потребителей) ведет снижение цены, а при неэластичном спросе повышение цены обеспечивает рост выручки. Повышение цены при эластичном спросе вызывает сокращение выручки (платежей). На различных участках функции спроса на один и тот же товар эластичность может различаться: при низких уровнях цены потребитель не реагирует объемом потребления на цену, но с повышением цены начинает отказываться от подорожавшего товара. Однако в высокодоходных группах населения рост цены даже при большом изменении не вызывает изменения спроса, эластичность спроса остается низкой.
В простейшем теоретическом случае линейной функции спроса эластичность изменяется от бесконечно большой до нуля при снижении цены [3, 4].
На рис. 3 на участке DA больше 1, на участке AB близок к 1, в середине интервала равен 1, а на участке BD’ меньше 1 и приближается к нулю.

В соответствии с этой функцией спроса можно построить график функции суммарных расходов (выручки) (рис. 4). На графике видно, что выручка растет быстрее при низкой эластичности, затем замедляет рост и уменьшается при высоких значениях цены с высокой эластичностью.

В действительности спрос на электроэнергию низко эластичен на большом интервале цены и зависит от типа жилища. Тип жилища во многом определяет набор используемых устройств и приборов, потребляющих электроэнергию, и, в свою очередь, определяется уровнем доходов. Более точно зависимости, определяющие потребление электроэнергии, можно описать при помощи набора функций спроса, соответствующих разным уровням доходов (рис. 5 и 6). На рис. 5 показано, как меняется спрос групп потребителей электроэнергии с разными уровнями дохода (i1, i2, i3) в зависимости от уровня цены. До определенного уровня цены спрос неизменен (эластичность крайне низкая), но уровень цены, начиная с которого спрос сокращается, различен для каждого уровня дохода. На рис. 6 приведены графики расходов потребителей при разных функциях спроса. В соответствии с видом функций спроса для каждой группы потребителей с разными уровнями дохода, сокращение расходов в группе начинается с разного уровня цены. В отличие от теоретической формы кривой расходов при линейной функции спроса, на этом графике расходы на электроэнергию не достигают нуля, потому что в действительности это вряд ли может произойти.
Графики, приведенные на рис. 5 и 6, которые можно рассматривать как приложение понятия эластичности к анализу цен на электроэнергию, могут объяснить только часть экономических связей и выражающих их зависимостей, которые имеют прямое отношение к ценовой политике, направленной на сокращение ПС.

Для групп потребителей с разным уровнем доходов можно построить функции спроса – объемы потребления по интервалам цен с разной эластичностью.
С помощью этих функций можно строить графики расходов на электроэнергию в этих группах потребителей. Можно рассчитать, при какой цене можно ожидать сокращения потребления электроэнергии. Для сохранения определенных уровней потребления электроэнергии кривые на рис. 6 помогают определить соответствующие уровни цен (проекции на ось цен, применительно к выделенным группам домохозяйств. Но в то же время эти графики уточняют размеры выручки поставщиков при изменении цены.
Наблюдение за динамикой цен в средних значениях наиболее важно для контроля ценовой политики. Если в интервалах средних значений растет эластичность, то это приводит к сокращению потребления электроэнергии. Но это происходит не одновременно и с разной интенсивностью в группах с разными доходами. В предельно низких значениях цен изменения в электропотреблении и платежах незначительны, а предельно высокие значения цены теряют практическое значение. С некоторыми допущениями график функции распределения домохозяйств по объему потребления (рис. 1 и 2) показывает также распределение электропотребления домохозяйств по размерам дохода. Постепенное снижение границ первого диапазона в этом случае равносильно росту цены на электроэнергию на низких уровнях (функция на рис. 5 и 6) и не влияет на потребление и в целом на экономическое поведение. Следовательно, для того чтобы воздействовать на расходы и объемы потребления в разных группах потребителей посредством изменения уровня цен, т. е. делать «более тонкую настройку», следует, опираясь на эластичность цен и другие экономические закономерности, применять инструменты в том диапазоне, в котором они в наибольшей степени воздействуют на достижение задач ценовой политики, т. е. в окрестностях средних значений цен и с учетом разных динамик потребления.
Механизм дифференцированных тарифов плохо приспособлен к задачам сокращения ПС, поскольку:
он не имеет внутренних движущих сил, ход процесса задается извне федеральными требованиями по сокращению ПС;
динамика снижения границы первого интервала тормозит сокращение ПС;
он предусматривает меньше инструментов для решения задачи, чем может предоставить анализ известных экономических зависимостей. У него недостаточно инструментов для управления в наиболее чувствительной зоне спроса, особенно когда, согласно предложениям ФАС России, средний размер потребления станет границей первого интервала;
заложенная в механизм закономерность приводит к стиранию различий между уровнями сетевых тарифов и уменьшению числа интервалов. Это происходит до прекращения ПС во втором интервале, следовательно, число инструментов воздействия даже уменьшается, когда задача не решена. Точнее говоря, поскольку в механизме нет внутренних критериев, то неизвестно, достигнут ли федеральные требования стирания границ первого и второго диапазона.

Ступенчатые цены

Хотя создаваемые перекрестным субсидированием искажения цен препятствуют росту экономической эффективности, это применяется, потому что не вовлекает бюджетные расходы, не использует строгие и сложные меры контроля и относительно просто позволяет решать социальные задачи. Относительная простота по сравнению с бюджетным финансированием не означает абсолютную простоту и не отменяет необходимость разработки системы цен, включающей ПС. Степень ее подробности и обстоятельности зависит от возлагаемых задач. В России до недавнего времени субсидировался весь объем электропотребления всех групп населения, распределение финансового бремени от ПС по другим группам потребителей строго не регламентировалось. Поставка электроэнергии населению по единой в регионе цене ниже стоимости вполне подходит для выполнения этой задачи.
Введение социальной нормы потребления привело к дифференциации цен на электроэнергию в зависимости от объема потребления . В субъектах РФ, применяющих социальную норму потребления, в 2024 г. сложилась практика, приведенная в таблице 1.

Следует отметить, что региональная практика в вышеуказанных субъектах Российской Федерации исходит из более низких уровней, определяющих переход на вторую (и последнюю) ступень тарифа, чем те, что содержатся в механизме дифференцированных тарифов. В регионах, применяющих социальную норму потребления, ее уровень покрывал электропотребление домохозяйств в пределах 64–95% [12].
Введение социальной нормы потребления породило дискуссии о том, какой уровень потребления должен составлять такую норму. Проводились расчеты для различных климатических зон РФ в зависимости от состава и количества электрических устройств и числа членов домохозяйств. Однако никакие методические документы не были приняты, и до настоящего времени нормативные правовые акты не указывают принципы определения социальной нормы потребления и любых других порогов потребления, составляющих основу дифференциации цен на электроэнергию. Дифференцированные тарифы подняли новую волну этой дискуссии в отношении величины и ступеней всех интервалов. Спектр мнений обнаружил взаимоисключающие позиции. В отчете комитета Государственной Думы по энергетике подчеркнуто, что решения, принимаемые для снижения перекрестного субсидирования и ограничения нецелевого потребления электроэнергии по субсидируемым тарифам, не должны привести к росту тарифной нагрузки для большинства граждан, чьи домохозяйства укладываются в рамки среднестатистического потребления.
Темпы роста электропотребления населения в 2013–2024 гг. ежегодно обгоняли темпы роста прочих потребителей. Средний ежегодный рост за весь период составил: население – 102,8%, прочие потребители – 101,1%. Доля населения в общем потреблении за этот период выросла с 17,4 до 20,9%. В Краснодарском крае и Калининградской области доля населения – 33,3–33,7% в 2024 г., в Московской области – близка к 30%, в ряде регионов приближается к этой величине. Эта тенденция соответствует общемировой, по которой с ростом энергоэффективности и энергосбережения в промышленности, расширением сферы услуг и насыщением домохозяйств электрическими устройствами растет доля последних в национальном электропотреблении. При ограничении роста тарифной нагрузки для контингентов с электропотреблением ниже среднего в регионах с растущим электропотреблением населения задача сокращения ПС полностью ложится на значительно меньший контингент. С учетом вида функции на рис. 1 и при принятых правилах регулирования сетевых тарифов во втором и третьем диапазонах, согласно МУ 412, последнее ограничение делает задачу сокращения ПС в России не имеющей решения.
В мировой практике при применении возрастающих ступенчатых цен (тарифов) определяются пороги каждой ступени и соответствующая им цена, что отражено в таблице 2.

Эта таблица построена по одной упрощенной шкале классов домовладений и по усредненным значениям потребления электроэнергии в каждом классе. Она скрывает многие национальные и региональные особенности построения диапазонов ступенчатых цен и их дифференциации. Тем не менее, из нее видно, что ступени электропотребления и цены начинаются с самого низкого уровня, охватывая весь размах колебаний потребления домохозяйств. Размах колебаний различен. Он примерно двукратен, если на самой низкой ступени цена достаточно высока, и достигает больших значений (в Шри-­Ланке – более 10 раз) при малых значениях самой низкой цены. Потребление всей бесплатной или значительно субсидируемой электроэнергии лимитировано. Конкретный пример применения ступенчатых цен в национальной тарифной системе приведен в таблице 3.
Применяется пять ступеней, не считая «lifeline tariff» – тариф «жизненно минимально необходимого уровня». Тариф «жизненно минимально необходимого уровня» применяется обычно при потреблении от 10 до 100 кВт⋅ч .

Примеры Южной Азии приведены не для того, чтобы следовать им в диапазонах потребления и в уровнях цен. Размеры электропотребления и доходы отличаются, поэтому все количественные показатели могут быть другими. Многоступенчатое ценообразование позволяет анализировать и управлять процессами в ПС, включая его сокращение. Основа такого анализа заложена: региональные органы регулирования рассчитывают общий объем ПС. Есть возможность совершенствования мониторинга и разработки новых инструментов. Результаты мониторинга могут способствовать разработке ступеней и ступенчатых цен с тем, чтобы задать целевые размеры субсидирования в каждой группе.
Другим важным свой­ством тарифных систем Южной Азии является применение при проведении социально ориентированной ценовой политики многоступенчатых цен в зависимости от интервалов потребления электроэнергии населением. Поскольку интервалы применяются к потреблению электроэнергии в самых многочисленных группах потребителей, многоступенчатые цены являются действенными инструментами социальной политики. В этом качестве ступенчатые цены рассчитаны на длительное применение с целью наведения порядка в ПС и достижения большей социальной справедливости так, как это понимается в обществе. В России история ступенчатых цен очень короткая, практика применения ограничена и была связана главным образом с задачей сокращения ПС . Поскольку сокращение ПС рассматривается как ограниченный во времени процесс, то и применение дифференцированных тарифов рассматривается как временный механизм, призванный решить определенную задачу.
Такое представление о ступенчатых ценах является опасным упрощением проблемы ПС. Ступенчатые цены при ПС – долговременная политика, выверенный и достаточно гибкий механизм, а не просто средство перехода к целевому состоянию без ПС. Ее применение должно включать:
определение того, что относится к категории жизненно важных услуг;
какой объем потребления электроэнергии составляет принятый обществом стандарт удовлетворения потребности в электроэнергии;
расчет стоимости поставки для данной категории потребителей и размер субсидирования стоимости поставки при установлении цен;
определение источника субсидий (ПС или государство).
Ступенчатые цены применяются с разными целями . Их применение в социальной ценовой политике нарушает один из экономических принципов – цены должны отражать стоимость обслуживания потребителя. В Калифорнии до энергетического кризиса 2000–2001 гг. регулируемые электроэнергетические компании использовали двухступенчатые цены, где второй уровень был на 15–20% выше первого. Большинство потребителей потребляли выше предела первого уровня для своего региона, платя по тарифу первого уровня до базового уровня и по тарифу второго уровня за любую дополнительную электроэнергию сверх этого уровня. Однако более трети потребителей пользовались только тарифами первого уровня.
После кризиса поставщикам электроэнергии необходимо было увеличить доходы, но политики заявили, что хотят защитить бедных, поэтому регулирующие органы ввели 5‑уровневую систему, в которой тарифы на первых двух уровнях, рассчитанные на рост до 130% от базового количества, что примерно соответствует медианному потреблению домохозяйства, были заморожены на докризисном уровне. Любой рост доходов должен был происходить на уровнях 3, 4 и 5 (последние два были впоследствии объединены), которые составляли лишь около трети проданной бытовой электроэнергии. Чтобы энергетическая компания могла получить необходимый доход, цена на эти высокие уровни потребления должна была значительно вырасти.
К 2014 г. тарифы высшего уровня более чем в два раза были выше тарифов на низких уровнях, но к этому времени большинство поставщиков электроэнергии США не имели ступенчатых цен. Стоимость поставки, включая производство и передачу, не различалась в два раза, защита малообеспеченных потребителей достигалась адресными субсидиями, энергосбережение не было подтверждено анализом. Кроме того, потребители стали устанавливать фотоэлектрические батареи, сокращая свое потребление и доходы поставщиков электроэнергии. Ступенчатые цены были отменены [Borenstein, 2014].
Для целей сокращения ПС в России сначала надо создать длительно работающий механизм ступенчатых цен, а не упрощенную временную схему.

Перекрестное субсидирование в сравнении с уровнем ВВП

Чтобы оценить распространение ПС и его связь с самым общим макроэкономическим показателем, была составлена таблица 4. Наличием ПС признается простое превышение цены электроэнергии для бизнеса над ценой электроэнергии для населения. Страны в таблице расположены по мере убывания показателя ВВП на душу населения. В таблице 4 приведены данные по 80 странам с более высокими значениями ВВП на душу. Страны, в которых ПС по принятому критерию не признается (цена на электроэнергию выше цены для бизнеса), отмечены голубым цветом.

Как следует из таблицы 4, ПС в электроэнергии – распространенное в мире явление. В первых 40 странах ПС отмечается только в десяти из них. Из них ОАЭ, Саудовская Аравия и Кувейт – крупные поставщики нефти и газа, исламские страны, в которых низкие цены на энергетические ресурсы и социальные услуги для граждан являются принципом социальной политики. Великобритания и Италия практикуют субсидируемые цены с 2022 г. в связи с ростом европейских цен на газ и намерены полностью перейти на бюджетное финансирование. Во вторых 40 странах соотношение совсем другое: ПС наблюдается в 26 . Будучи выше по уровню ВВП большинства этих стран, Россия применяет низкий по сравнению с ними уровень цены на электроэнергию. Ниже только у нефтегазовых поставщиков (Оман, Малайзия, Иран, Азербайджан) и у Казахстана, Египта, Тринидад и Тобаго.
Таким образом, наличие ПС в большой степени коррелирует с уровнями развития экономики и доходов граждан. Там, где этих условий нет, ликвидация ПС достигается целенаправленными усилиями экономической политики, основанной, в т. ч. на выводах теории об отрицательном влиянии ПС на рост общественного благосостояния (препятствует конкуренции, замедляет внедрение эффективных технологий) и на эффективность регулирования естественных монополий. Если ПС сохраняется в таком большом количестве стран и если среди них есть страны со схожей в некотором отношении экономикой (экспортеры энергетических ресурсов) и традициями социальной защиты, то чем вызвано выдвижение цели сокращения ПС в данное время? Какие экономические задачи решаются этой политикой и какие преимущества она дает? Ответ на эти вопросы важен по ряду соображений.
Движение с целью сокращения ПС зависит от многих обстоятельств. Недостаточно полагаться и руководствоваться только заданными извне показателями величины ПС и сроками их достижения. Какой бы значительной ни была воля к его выполнению, следует принимать во внимание и использовать все зависимости и факторы, сверяясь как с вышеуказанными доказательствами, так и с поставленной целью. Но такая гибкость в сочетании с волей к достижению цели получается, если о целях и методах сокращения ПС достигнута значительная степень общественного взаимопонимания. Предложения по применению механизма дифференцированных тарифов для сокращения ПС не принимают во внимание эти факторы. Он просто устанавливает график движения. Тогда весьма логично задается вопрос о том, каковы социальные последствия такого движения и что надо предпринять для их смягчения. При неизвестном положительном эффекте от сокращения ПС вывод состоит в необходимости минимизации социальных последствий. Этот вывод ставит жесткий предел решению задачи.
Эффективность социальной нормы потребления подвергалась внушительной критике . Например, Счетная палата РФ отметила, что признаков роста энергосбережения не обнаружилось и сокращения ПС благодаря введению социальной нормы потребления не произошло. Легко догадаться, что при сохранении субсидируемой цены и объемов для основной части населения стимулов к энергосбережению не создать, и что ПС растет под влиянием ряда факторов, которые могут перевесить влияние введения социальной нормы (например, влияние предельного темпа роста цен для населения, установленного в прогнозе социально-­экономического развития). Негодность инструмента, однако, не помешала критике. То же самое может произойти с механизмом дифференцированных тарифов. Другими словами, недостаточность предлагаемых инструментов для решения задачи сокращения ПС уже использовалась для дискредитации методов сокращения ПС и способствует формированию убеждения в том, что политика сокращения ПС России не подходит и бесперспективна. Таблица 4 не опровергает это убеждение. Тем сложнее достичь общественное взаимопонимание в проведении этой политики.
Необходимость сокращения ПС обосновывалась по-разному. Первые обоснования вытекали из признания обоих постулатов: об отрицательном влиянии ПС на рост общественного благосостояния и на эффективность регулирования естественных монополий. Реструктуризация электроэнергетики и формирование рынка электроэнергии и мощности в 2000‑е гг. усилили влияние второго постулата. Формирование рынка и рыночных цен рассматривалось как замена регулируемых цен рыночными, при которых ПС исчезнет. Принятые ограничения в формировании рынка сохранили ПС в электроэнергии, одна из форм которого является целью механизма дифференцированных цен.
Обоснования сокращения ПС сейчас изменились. Например, в стратегии развития электросетевого комплекса РФ [10], наряду с признанием того, что ПС негативно влияет на конкурентоспособность целого ряда отраслей российской промышленности (первый теоретический постулат) указано на то, что ПС не обеспечивает социальной справедливости: наиболее обеспеченное домохозяйство получает значительно больший объем социальной помощи, чем домохозяйство с меньшим уровнем дохода. Также существенной проблемой признавалось обеспечение прозрачности и справедливости распределения нагрузки по ПС между категориями бизнеса. Тем самым в ценовую политику, даже в сфере бизнеса, вносится аргументы социальной справедливости, справедливого распределения. Но справедливое распределение бремени платежа не включает вопрос о его общем сокращении – это другая задача, не связанная с сокращением ПС. Поэтому, когда для обоснования изменения цен на электроэнергию прибегают к аргументам о социальной справедливости в условиях ПС, его сокращение может даже отступать на второй план.
Следовательно, снижение ПС – не главная цель ценовой политики. За снижением ПС скрываются возможности экономической эффективности и преграды на этом пути, которые до настоящего времени не получили внимания при обсуждении вопросов совершенствования регулирования электроэнергетики. Ступенчатые цены, структура цен и тарифов (тарифный дизайн), бюджетное финансирование социальной политики – это инструменты ценовой политики, с помощью которых может достигаться сокращение ПС.

Заключение

Вернемся к заданному в первом пункте вопросу. Какая польза бизнесу от сокращения ПС? Казалось бы, прямая – избавление от финансового бремени по ПС. Но в том, как это может произойти, есть преграды и подводные камни.
Допустим, к бизнесмену приходят два гражданина: один предлагает механизм дифференцированных тарифов, другой предлагает изучить эластичность цен на электроэнергию и ввести сначала ступенчатые цены, а потом приступить к сокращению ПС. Какую перспективу бизнесмен, скорее всего, спонсирует? Вероятно, никакую, потому что обе таят недопустимые риски, отчего результат может значительно отличаться от предполагаемого (целевого), так что никакой выгоды бизнесмен не получит, а угроза дискредитации его участия в сокращении ПС велика. Кроме того, отдельный бизнесмен получит только малую часть той общей выгоды, которую получает бизнес в целом от значительного сокращения ПС. Эта выгода распыляется на всех потребителей сферы бизнеса тонким слоем. А если помнить, что по выводам теории экономическая политика сокращения ПС должна состоять в ликвидации отрицательного влияния на рост общественного благосостояния и на эффективность регулирования естественных монополий, то становится очевидно, что проводить ее доступно только органам государственного управления, и они же несут риски достижения ее целей. Поэтому бизнес – самый заметный в получении выгод от сокращения ПС и в этом значении первый – должен уступить управление политикой сокращения ПС органам государственного управления.
Тем не менее, бизнес не должен остаться в стороне. Три аспекта образуют его возможную активность в этой политике.
Институциональный. Региональные проекты развития бизнеса в любой сфере, отвечающие принятым критериям (рост нагрузки – расширение мощности и электропотребления, увеличение числа рабочих мест, сокращение выбросов и др.) могут претендовать на скидку к цене электроэнергии на определенный срок. Размер скидки может быть дифференцирован по проектам. Источник скидки – годовая величина сокращения ПС.
Реализация таких программ в регионах абсорбирует финансовую выгоду от сокращения ПС на определенный срок, формирует заинтересованные в их реализации группы и демонстрирует региональные преимущества участвующих в программе проектов. Кроме того, она разрушает образ коварного бизнесмена, потирающего руки в вожделении от предстоящего обогащения за счет сокращения ПС. Отбор в такой программе должен подчиняться строгим и публично принятым критериям. Но в равной степени вредит ценовой политике сокращения ПС представление о том, что эта политика создает финансовый источник в электрической сети . Сокращение ПС не создает дополнительного финансового источника при регулируемых тарифах на услуги сети, потому что размер выручки регулируемой организации не меняется. Преимущества от сокращения ПС лежат на стороне потребителей.
Для органов регулирования и других заинтересованных сторон формирование таких программ и контроль над их реализацией создает возможность провести грань между риторикой о перекрестном субсидировании и реальной практикой.
Организационный. Механизм дифференцированных тарифов замкнут в рамках органов управления и регулирования. Разработка и управление региональными проектами развития бизнеса с финансированием из источников ПС раздвигает эти рамки. Именно бизнес-­организации и их представительства могут принять инициативу поиска проектов и их лоббирования, сообразуясь с принятыми критериями и с условиями технологического подключения к сети дальнейшей эксплуатации энергетических объектов. Органы регулирования устанавливают правила и контролируют их соблюдение.
Инструментальный. Высокая роль отводится величине ПС, которое становится важным смысловым и числовым ориентиром, поэтому следует точнее определить это понятие, установить метод (методы) его расчета в типичных случаях и для различных задач ценовой политики сокращения ПС.
Следует увеличить число диапазонов при применении ступенчатых цен (в механизмах дифференцированных тарифов и социальной нормы потребления). Большее число диапазонов при тщательном выборе шкалы цен уменьшает рост платежей в группах с более низким уровнем потребления. Именно эта мера увеличит гибкость ценовой политики по сокращению ПС. Распределение по уровню электропотребления обычно признается пропорциональным уровню доходов. При только двух-трех диапазонах ступенчатых цен возможности проведения гибкой социальной политики ограничены. Малое число диапазонов ведет к применению одинакового уровня цены для больших групп с разным уровнем дохода. Большая часть населения потребляет меньше или в окрестностях среднего значения (левосторонняя асимметрия, рис. 1 и 2). Для всех тех, кто потребляет в пределах среднего, будет действовать один уровень цены первого диапазона, а для тех, кто больше – другой уровень. Наличие только двух-трех диапазонов ступенчатых цен вызовет, по всей вероятности, большой рост цены в первом, самом нижнем диапазоне для самой большой группы потребителей. Наличие большого числа диапазонов позволяет более адресно распределить воздействие социальной и экономической политики между целевыми группами потребителей.

Использованные источники

1. Башмаков И. А. Опыт оценки параметров ценовой эластичности спроса на энергию // Центр по эффективному использованию энергии. Москва.
2. Выгон Г., Ряпин И. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: итог пятнадцатилетней борьбы // Сколково. 2013.
3. Гальперин В. М., Игнатьев С. М., Моргунов В. И. Микроэкономика: Учебник. Том I-II. Глава 4. СПб: Институт экономической школы, 2004.
4. Лекции по микроэкономике. Лекция 7. URL: http://50.economicus.ru/
5. Мишура А. Оценка эластичности спроса на электроэнергию со стороны населения в России // CyberLeninka : электронный журнал. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-elastichnosti-sprosa-na-elektroenergiyu-so-storony-naseleniya-v-rossii/viewer
6. Трачук А. В., Линдер Н. В., Зубакин В. А., Золотова И. Ю., Володин Ю. В. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: проблемы и пути решения. СПб: Реальная экономика, 2017.
7. Туманянц К. Эластичность спроса населения на электроэнергию по доходам: нужно ли диверсифицировать тариф? // Экономическая политика. 2020. Т. 15. № 4. С. 110–137.
8. Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1231 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике…»; Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 987 «Об утверждении программы мер по структурной перестройке…» ; Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»; Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 465; Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р «О стратегии электросетевого комплекса»; Постановление Правительства РФ от 31 июля 2014 г. № 750; Постановление Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 614; Решения комитета Госдумы по энергетике (29 мая 2024 г.).
9. ФАС России. Методические указания по расчету тарифов на электрическую энергию (мощность)… Приказ ФАС России от 27 мая 2022 г. № 412/22.
10. ФАС России. Методические указания по расчету величины и ставки перекрестного субсидирования… Приказ ФАС России от 22 февраля 2022 г. № 141/22.
11. Распоряжение Правительства РФ. Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации. Утверждено распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 511-р.
12. Счетная палата РФ. Анализ реализации пилотных проектов по введению социальной нормы потребления электроэнергии. Отчёт № 21К (1096). 6 мая 2016 г.
13. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Доклад о состоянии делового климата за 2014–2017 гг., за 2024 г. и др.– URL: https://rspp.ru/activity/analytics/?sphrase_id=4662850
14. Borenstein S. Rationalizing California’s Residential Electricity Rates. Energy Institute Blog. 2014.
15. Fullhaber G. R. Cross-Subsidization: Pricing in Public Enterprises // American Economic Review. 1975. Vol. 65, № 5. С. 966–977.
16. Heald D. A. Public Policy Towards Cross Subsidy // Annals of Public and Cooperative Economics. 1997. Vol. 68, № 4. С. 591–603.
17. Joskow P. Regulation of Natural Monopolies // Handbook of Law and Economics. Ed. by A. M. Polinsky & S. Shavell. Vol. II. – Amsterdam: Elsevier, 2007.
18. Siyambalapitiya, Tilak.Tariff Appraisal Study: Balancing Sustainability and Efficiency with Inclusive Access // Asian Development Bank. № 60. 2018.
19. Global Petrol Prices. Цены на электричество в мире. URL: https://www.globalpetrolprices.com/electricity_prices
20. Международный валютный фонд. Статистика стран мира по ВВП на душу населения. – URL: https://statisticstimes.com/economy/countries-by-gdp-capita-ppp.php
21. Официальный сайт Eurostat. URL: https://www.ec.europa.eu/eurostat