Стимулирование инвестиционной активности в России за счет развития государственно-частного партнерства: исследование на основании экспертных оценок

Метаданные научной публикации

Стимулирование инвестиционной активности в России за счет развития государственно-частного партнерства: исследование на основании экспертных оценок
Challenges and Opportunities
for PPP Development in Russia: Research Based on Expert Assessments

Владимир ЕРЕМКИН
Старший научный сотрудник лаборатории структурных исследований Института прикладных экономических исследований РАНХиГС
E-mail: eremkin-va@ranepa.ru

Константин ТУЗОВ
Аспирант, ИЭП им. Е.Т. Гайдара
E-mail: tuzov45@yandex.ru

Vladimir EREMKIN
Senior Researcher, Russian Presidential
Academy of National Economy
and Public Administration
E-mail: eremkin-va@ranepa.ru

Konstantin TUZOV
Postgraduate student, Gaidar Institute for Economic Policy
E-mail: tuzov45@yandex.ru

УДК 334.723

DOI 10.46920/2409‑5516_2025_09212_108

EDN: CVBNKH

Аннотация. Проекты в сфере государственно-­частного партнерства могут стать одним из важных драйверов развития российской экономики. Нехватка актуальных работ на основе количественных и качественных оценок значимости проблем и возможных путей их решения объясняет выбор ключевого метода, использованного в данной работе – это экспертный опрос. Для его разработки был сделан краткий обзор отечественной и зарубежной исследовательской литературы по обозначенной проблеме, который лег в основу исследовательских гипотез. Была разработана база данных экспертов и анкета, а также проведен опрос 42 экспертов в области ГЧП из 17 различных регионов. Собранные первичные данные из опроса легли в основу данной работы. В статье представлен анализ полученных экспертных оценок, проведено тестирование гипотез и сформулированы выводы и рекомендации для государственной политики. Данная статья подготовлена в рамках государственного задания РАНХиГС.
Ключевые слова: ГЧП, концессия, инвестиционная политика, экономический рост, экспертный опрос.

Abstract. Studying the problems of PPP development seems to be a relevant topic, since projects in this area can be one of the most important drivers of the development of the Russian economy. Lack of relevant works, which are based on quantitative and qualitative assessments of significance of the problems and possible ways to solve them, explains the choice of the key method used in this work – an expert survey. To develop it and compile objective assessments, there was made a brief review of domestic and foreign research literature on the identified problem, which formed the basis of research hypotheses, a database of experts and a questionnaire was developed, and a survey of 42 experts in the field of PPP from 17 different regions was conducted. The collected primary data from the survey formed the basis of this work. The article presents an analysis of the expert assessments obtained, tested hypotheses, conclusions and recommendations for public policy. The article was written on the basis of the RANEPA state assignment research programme.
Keywords: PPP, concession, investment policy, economic growth, expert survey.

Владимир ЕРЕМКИН
Старший научный сотрудник лаборатории структурных исследований Института прикладных экономических исследований РАНХиГС
E-mail: eremkin-va@ranepa.ru

Константин ТУЗОВ
Аспирант, ИЭП им. Е.Т. Гайдара
E-mail: tuzov45@yandex.ru

Введение

В исследовательской среде и у практиков растет доверие к государственно-­частному партнерству как эффективному механизму согласования интересов организаций государственного и частного секторов, который обладает хорошим потенциалом ускорения социально-­экономического развития страны. Масштабные проекты создания объектов общественной инфраструктуры по всему миру все чаще проектируются, строятся, финансируются и эксплуатируются с помощью механизмов ГЧП. Ключевыми секторами, в которых проекты ГЧП получили наибольшее распространение, являются энергетика, ЖКХ, обращение с отходами, транспорт и некоторые другие.
Основной причиной, по которой правительства реализуют инфраструктурные проекты с использованием ГЧП, является возможность предоставления государственных услуг более высокого качества по более низкой цене, при этом наблюдается существенная экономия бюджетных средств. В рамках исследования [1] было проведено интервью с заинтересованными сторонами, которые охарактеризовали ГЧП как важный элемент макроэкономической политики, а также указали на положительные (а в некоторых случаях масштабные), системные последствия реализации такого рода проекта для экономики города, региона или государства.
Хотя ГЧП действительно может быть эффективным способом развития инфраструктуры, опыт стран-­членов ОЭСР показывает, что достижение оптимального соотношения цены и качества может оказаться сложной задачей, если участники проекта не обладают достаточными навыками и компетенциями для эффективного управления ГЧП [2].
В процессе реализации ГЧП неизбежно возникают различные проблемы. Обе стороны соглашения должны тщательно планировать и прорабатывать конкретную форму ГЧП перед ее реализацией. Как показывает опыт, многие ГЧП-проекты в различных странах не удается эффективно реализовывать из-за недостатка предварительного планирования и подготовки, что часто приводит к снижению устойчивости всей системы ГЧП.
Несмотря на широкое признание эффективности ГЧП и его растущее использование в деле развития инфраструктуры, практический опыт реализации ГЧП, как с точки зрения публичного, так и частного партнера не всегда был положительным [3, 4]. Ряд ГЧП-проектов столкнулся и продолжает сталкиваться с существенным удлинением сроков или полным отказом от дальнейшей реализации. Особенно часто это проявляется в развивающихся странах. В таблице 1 отражены некоторые результаты исследований, направленных на выявление барьеров реализации ГЧП.

В данной работе предпринимается попытка охарактеризовать текущее положение в сфере ГЧП, обозначить наиболее существенные проблемы и барьеры для развития.

Подготовительный этап исследования

Ключевые гипотезы исследования. В рамках экспертного опроса предполагалось проверить целый ряд важных гипотез, в основе которых лежит анализ зарубежного опыта и научной литературы по проблемам развития ГЧП в России и в мире. В таблице 2 ниже представлены ключевые предположения, которые легли в основу опроса экспертов.
Кроме обозначенных в таблице 2 гипотез в рамках экспертного опроса был получен ряд других оценок по широкому кругу вопросов. В рамках изучения проблемной области «Проблемы различных этапов инициации и реализации проектов ГЧП» экспертам предложили оценить наиболее значимые барьеры для реализации ГЧП-проекта, которые зачастую присутствуют в техническом задании и конкурсной документации. Среди возможных преград были рассмотрены неадекватные сроки реализации проекта, неадекватная оценка стоимости реализации проекта, смещение баланса рисков в сторону частного партнера, недостаточная детализация технического задания и конкурсной документации, слабая проработка ожидаемых бюджетных и социальных эффектов от реализации проекта.

Также в рамках данной проблемной области были рассмотрены основные причины провала реализации ГЧП-проектов в России. Экспертам было предложено оценить, часто ли являются причинами неудач ГЧП-проектов неэффективная коммуникация между партнерами или прямой конфликт, изменившиеся правила игры, негативные макроэкономические события, невозможность внести изменения в условия соглашения о ГЧП, обстоятельства непреодолимой силы, проблемы с финансированием, некомпетентность исполнителей проекта, грубое нарушение условий соглашения, избыточная зарегулированность большого числа процедур или слабая проработка проекта на ранней стадии.
Исследование «Проблем различных этапов инициации и реализации проектов ГЧП» также охватывало оценку трудностей с доступом к ключевым ресурсам для развития ГЧП в России – земля, электроэнергия, технологии, квалифицированные кадры. С одной стороны, предполагалось, что ограничивать доступ может высокая стоимость заемного капитала, аренды и покупки земельных участков, техприсоединения и недостаточное финансирование со стороны государства. С другой – недостаток земельных ресурсов, специалистов в области ГЧП, возможностей получить финансовую поддержку от государства. Кроме того, рассматривались такие важные проблемы, как сложности получения разрешений, недоступность иностранных технологий, текучесть кадров, слабое развитие системы образования для подготовки специалистов в области ГЧП.
Кроме того, в рамках исследования мнения экспертов предполагалось проверить, какие коммуникационные проблемы являются наиболее распространенными в процессе инициации или реализации ГЧП-проектов. Был выдвинут ряд предположений, что причинами проявления такого рода проблем могут служить неясные механизмы и процедуры взаимодействия между партнерами, низкая заинтересованность и вовлеченность одного из партнеров, коррупция или непотизм, длительные сроки отклика на запрос от партнера, размытая сфера ответственности партнеров, отсутствие должного регулирования процедур взаимодействия между партнерами, избыточная нагрузка со стороны государственного партнера.
В рамках изучения проблемной области «Необходимость использования зарубежного опыта» были исследованы ключевые направления, которые, по мнению экспертов, должны получить свое развитие за счет внедрения передового зарубежного опыта (например, схемы финансирования, способы конкурентного отбора частного партнера, формы ГЧП, юридическая база ГЧП и др.).
При исследовании «Эффективности государственной политики» также предполагалось оценить наиболее важные эффекты, которые должны возникать в результате реализации ГЧП-проектов в стране. Среди возможных эффектов рассматривались поддержка существующих и создание новых рабочих мест, развитие кадрового потенциала, стимулирование роста частных инвестиций, рост внутреннего потребления или импортозамещение, внедрение инноваций, экологические эффекты и некоторые другие.
«Эффективность государственной политики» также оценивалась с точки зрения возможных мер, которые могут быть предприняты для улучшения доступности ресурсов для ГЧП. Для оценки экспертами были предложены упрощение процедур, развитие доступного финансирования для ГЧП, расширение международного сотрудничества, развитие системы образования и установление более тесных связей между бизнесом и наукой для облегченного трансфера технологий.
Разработка анкеты для проведения экспертного опроса. Цель проведения опроса – сформировать экспертные оценки текущей ситуации в сфере ГЧП в России и обозначить наиболее важные направления развития. В рамках достижения этой цели предполагалось решить ряд задач, которые непосредственно связаны с описанными ранее гипотезами исследования. Список вопросов и возможные варианты ответов формулировались в строгом соответствии с гипотезами исследования, чтобы они могли позволить провести тестирование этих гипотез. Опрос предваряла информация о его особенностях и ориентировочном времени, необходимом для заполнения анкеты. Целевая аудитория опроса – это эксперты в области ГЧП, обладающие достаточными знаниями и опытом для составления компетентных оценок.
После составления анкеты было проведено ее предварительное внутреннее тестирование и дополнительная проверка с привлечением внешнего эксперта. В ходе этой проработки была осуществлена оценка вопросов и ответов с точки зрения их конкретности, ясности и недвусмысленности, а также с точки зрения удовлетворения задач исследования и тестирования гипотез.
Итоговая анкета для сбора оценок экспертов содержала 18 основных вопросов, относящихся непосредственно к проверке гипотез исследования, и три дополнительных, которые позволили получить информацию о компетенциях и опыте респондентов и их региональной принадлежности. Ко всем вопросам были предложены варианты ответов (одиночный или множественный выбор). Все вопросы анкеты являлись обязательными к заполнению. Для создания анкеты и сбора ответов респондентов было использовано ПО для администрирования опросов Google Forms . Экспертам на почту направлялась ссылка на электронную анкету, которую они могли заполнить онлайн .
Отбор экспертов для участия в опросе. В рамках предварительной проработки проведения опроса экспертов была сформирована выборка возможных экспертов-­респондентов. В нее были включены авторы высоко цитируемых научных работ, опубликованных не ранее 2014 г. и связанных с проблемами развития ГЧП в России, которые индексируются в Российском индексе научного цитирования (РИНЦ). Выборка также верифицировалась по общему значению индекса Хирша автора. Кроме того, принималась во внимание возможность опросить представителей различных регионов страны.

Анализ результатов опроса экспертов

Характеристики экспертов-­участников опроса. В опросе приняло участие 42 эксперта из 17 различных регионов. 3 эксперта указали о наличии у них опыта реализации ГЧП-проектов на стороне частного партнера, 14 – на стороне публичного партнера, и 31 эксперт обозначил себя как эксперта-­теоретика в области ГЧП . 71,4% экспертов имеют ученую степень кандидата или доктора наук. Характеристики респондентов представлены на рис. 1–2 и в таблице 3.

Количество полученных ответов от экспертов является достаточным для составления достоверных оценок и проверки гипотез исследования. В отличие от массовых опросов экспертные группы значительно меньше, но тем не менее позволяют получить надежные данные. Необходимое и достаточное количество экспертов для опроса оценивается в теории социологии довольно широкими границами. Например, в работе [18] приводятся расчеты на основании статистического подхода и отмечается, что оптимальный диапазон числа экспертов составляет от 19 до 77. В другой работе [19] используются схожие принципы оценивания, и авторы приходят к выводу, что число экспертов должно лежать в границах от 10 до 30. Авторы еще одного исследования [20] отмечают, что выбор числа экспертов зависит от задач исследования. При этом в статье приводится оптимальное число экспертов при заочном опросе от 20 до 80, хотя в ней же рассматриваются примеры экспертных опросов, в которых участвовало от 92 до 130 экспертов-­респондентов [20].
Некоторые статистические характеристики ответов. Некоторые вопросы предполагали присвоение оценок по шкале от 1 до 5 или выбор одного из четырех вариантов, которым также можно присвоить значения от 1 до 4. Статистика ответов на эти вопросы приведена в таблице 4.

Ключевые результаты опроса. Логика построения опроса состояла в изучении возможных частных проблем отдельных этапов реализации ГЧП, а затем в переходе к более общим вопросам. Отдельное внимание было уделено исследованию эффективности проводимой государственной политики по развитию ГЧП, возможностям развития этой политики, в том числе за счет использования передового зарубежного опыта.
В базовой гипотезе мы предполагали, что процедуры отбора государством партнера для реализации ГЧП достаточно прозрачны, поскольку было затрачено немало ресурсов для создания системы конкурсных процедур с помощью специализированных цифровых площадок для обеспечения открытости процесса подбора частного партнера. Тем не менее, большинство опрошенных экспертов (48%) указали на то, что есть еще большой нереализованный потенциал для улучшения прозрачности процесса отбора частного партнера, как показано на рис. 3. Еще 21% респондентов указали, что процедуры выстроены достаточно прозрачно, хотя и не идеально. При этом 14% опрошенных склонились к тому, что процедуры непрозрачны. В целом из полученных данных можем заключить, что нельзя ни подтвердить, ни опровергнуть гипотезу о том, что процедуры выстроены достаточно прозрачно. При этом очевидно, что эксперты не удовлетворены существующим положением дел и считают, что существует неплохой ресурс для внедрения новаций в области повышения прозрачности отбора частного партнера.

Большая часть экспертов не увидела смещения баланса рисков в сторону частного партнера, хотя 45% опрошенных все же указали эту причину в качестве одного из возможных барьеров (см. рис. 4).

Большая часть экспертов приходит к выводу, что государство склонно неадекватно оценивать стоимость реализации проекта (55% респондентов) и уделять мало внимания ожидаемым бюджетным и социальным эффектам от реализации проекта (64% респондентов), что в конечном счете может приводить к проблемам с его реализацией.
В нашей базовой гипотезе мы предполагали, что коммуникации выстроены эффективно между партнерами и в большинстве случаев не создают существенных проблем для реализации проекта. Опрос экспертов показал, что в целом оценки смещены в пользу того, что процедуры взаимодействия скорее эффективны, хотя и далеки от идеальных (рис. 5). При этом 48% указывают на то, что в этой сфере все не хорошо и не плохо, а значит, данный вопрос требует дополнительного, более подробного исследования с точки зрения возможных проблем и направлений для развития.

Защита интересов частного партнера является одним из важных факторов успешности реализации ГЧП-проекта. Разработка системы юридических мер, специализированных инструментов поддержки, обеспечивающих соблюдение прав частного партнера, представляет собой основу реализации ГЧП-проекта. Непрерывное совершенствование законодательства, внедрение новых механизмов предоставления гарантий частному партнеру, таких как, например, СЗПК, указывают на тот факт, что государство стремится улучшить защиту интересов частного партнера.
Тем не менее, эксперты склонны отмечать, что интересы частной стороны хотя и защищены, но недостаточно хорошо (52% респондентов). В целом оценки несколько смещены в пользу того, что государство заботится об интересах частного партнера, но степень защиты далека от идеальной (см. рис. 6).

Публичная открытость процесса реализации ГЧП играет важную роль, поскольку зачастую такого рода проекты предполагают передачу важной социальной функции частной компании. Общественный контроль за ходом реализации ГЧП-проектов может стать определенным инструментом обеспечения удовлетворенности граждан его результатами.
Эксперты выражают сомнения в открытости процесса реализации ГЧП-проектов в России. Баланс ответов, хотя и несильно, но смещен в пользу отрицательной оценки прозрачности (см. рис. 7). Можно заключить, что прикладывается недостаточно усилий для обеспечения общественного контроля за реализацией ГЧП-проектов, что может создавать комфортную среду для злоупотреблений и неудовлетворительных результатов по итогу реализации проектов.

Эксперты выделяют целый ряд наиболее распространенных причин неудач в реализации ГЧП-проектов в России. Самой значимой причиной, которую отметили 62% опрошенных, является проблема с финансированием проекта (см. рис. 8).

Эксперты указали, что зачастую в конкурсной документации и техническом задании неадекватно оценена стоимость реализации проекта. Превышение стоимости может приводить к тому, что частный партнер заморозит или вообще прекратит какую‑либо деятельность по проекту.
Кроме того, недостаточное развитие инструментов долгосрочного финансирования инвестиционных проектов (нормативного правового регулирования), серьезные проблемы с привлечением иностранных инвесторов или зарубежного заемного финансирования, недостаточная диверсификация возможных организаций, которые могут быть привлечены к финансированию инвестпроектов (по-прежнему сохраняется ключевая роль за банками с госучастием и государственными фондами), внешнее санкционное давление на финансовую систему России – все эти факторы могут объяснять высокую значимость проблемы финансирования ГЧП-проектов.

Половина экспертов указали на то, что слабая проработка проекта на предварительной стадии и избыточная зарегулированность большого числа процедур также могут служить причинами неудачи в реализации инвестпроектов в формате ГЧП. Не определившись с ключевыми бюджетными и социальными эффектами, которые ожидает государство от реализации ГЧП-проекта, переложив большую часть рисков проекта на частную сторону, публичный партнер рискует получить незавершенный инвестпроект. Избыточная зарегулированность процедур может, с одной стороны, приводить к удлинению сроков реализации проекта, а с другой стороны, формировать благодатную среду для злоупотреблений со стороны чиновников и процветанию коррупции.
Кроме того, отметим, что негативные макроэкономические события также указываются в качестве одних из значимых факторов (48% респондентов), сопутствующих неудачной реализации ГЧП-проекта. В этой связи можно утверждать, что в случае успешного расширения такого инструмента, как СЗПК, данным риском можно будет эффективно управлять в будущем.
По-прежнему коррупция и непотизм являются одной из наиболее серьезных коммуникационных проблем, с которыми могут столкнуться участники ГЧП-проекта (см. рис. 9).

Порядка 48% экспертов отмечают, что государство наращивает избыточную нагрузку на частного партнера, принуждает регулярно отвлекать ресурсы на большое число запросов и составление различного рода отчетности. Таким образом, из ответов экспертов на этот и предыдущий вопросы можно сделать вывод о наличии необходимости проведения ревизии процедур, процессов и отчетности, которые являются частью реализации ГЧП-проектов в России.
Важно заметить, что большинство экспертов высоко оценивают заинтересованность и вовлеченность в процесс реализации ГЧП-проектов обоих партнеров, которые стремятся наладить быструю коммуникацию.
Одной из гипотез исследования было то, что усиление санкционного давления на Россию, которое наблюдается с февраля 2022 г., затруднило реализацию ГЧП-проектов. Итоги экспертного опроса говорят об обратном: оценки респондентов смещены в пользу того, что наблюдалось определенное упрощение процесса реализации ГЧП-проекта в стране. При этом 69% опрошенных говорят о том, что ситуация значительным образом не изменилась (см. рис. 10).

Эксперты несколько скептически отнеслись к эффективности проводимой государством политики по поддержке развития ГЧП в России, как показано на рис. 11. По всей видимости, сохранение такого рода серьезных проблем в рассматриваемой сфере, как коррупция, недостаточные/ограниченные возможности привлечения финансирования, недостаточная открытость процесса реализации ГЧП и отбора частного партнера, приводит к тому, что внедряемые новации со стороны государства не дают желаемого масштабного результата в виде повышения качества инвестпроцессов.

Экспертам была предложена возможность оценить ожидаемую эффективность новшеств в сфере ГЧП, которые были внедрены в последнее время. Результаты оценивания представлены на рис. 12.

Итоги расчета индекса и рейтинг предполагаемой эффективности мер развития ГЧП представлены в таблице 5. Как видно из таблицы 5, эксперты предполагают, что наиболее действенными и важными мерами, принятыми в последнее время, являются нормы, которые уточняют финансовые обязательства концедента и закрепляют в законе институт особых обстоятельств. Также довольно эффективными экспертам представляются программы федерального софинансирования ГЧП и предоставление возможности изменения существенных условий концессионного соглашения без необходимости согласования с ФАС. Наименее эффективным был оценен механизм СЗПК, значение индекса приняло небольшое отрицательное значение, что говорит о том, что эксперты опасаются, что принятые поправки, направленные на возрождение данного инструмента, могут не дать ожидаемого результата.

Далее было проведено тестирование гипотезы о важности использования зарубежного опыта для развития различных направлений ГЧП. Как показано на рис. 13, эксперты склонны поддержать идею масштабирования лучших зарубежных практик в России.

На рис. 14 приведены ключевые направления, которые могут быть улучшены за счет внедрения лучших иностранных практик. В целом можно утверждать, что большинство направлений могут быть развиты при условии наличия успешного новаторского опыта за рубежом. Наиболее популярными направлениями оказались механизмы перераспределения рисков и способы контроля за соблюдением прав сторон соглашения. Скорее всего, эксперты при выборе этих вариантов ответов опирались на наличие более совершенных механизмов в других странах, но не на наличие больших проблем в данной области в России (как показывают ответы на предыдущие вопросы).
В рамках опроса также были собраны данные о наиболее важных эффектах, которые должны закладываться в ожидаемые результаты реализации ГЧП-проектов. Итоги анкетирования экспертов представлены на рис. 15.

Далее были проведены расчеты индекса значимости каждого из эффектов по формуле (1). Результаты расчета представлены в таблице 6. Представленная таблица 6 показывает, что, по мнению экспертов, ГЧП должно быть драйвером экономического роста. Такие макроэкономические эффекты, как рост частных инвестиций, создание новых рабочих мест, положительные эффекты для региональной/местной экономики, внедрение инноваций, получили наивысшие оценки с точки зрения их значимости. Все они непосредственно связаны с экономическим ростом России.
Менее значимыми являются бюджетные (налоговая эффективность ГЧП) и социальные эффекты (улучшение качества медицинского обслуживания, обеспеченности общественным транспортом, дорогами и т. п.), развитие кадрового потенциала, поддержка существующих рабочих мест). Еще меньшее значение играют микроэкономические эффекты самого проекта (эффективность (объем созданных благ на 1 млн руб. инвестиций) и высокая внутренняя норма доходности проекта), которые зачастую важны для частного инвестора. Экологические эффекты от реализации ГЧП-проекта были оценены как наименее значимые из предложенных.
В рамках опроса была оценена проблема доступности ресурсов: земля, электроэнергия, технологии, квалифицированные кадры) для развития ГЧП в России. Ранжирование проблем представлено на рис. 16 в соответствии с количеством экспертов, отметивших данную проблему как важную.
Данные, представленные на рис. 16, позволяют сделать вывод о том, что наблюдается определенный кадровый голод и специалистов с необходимыми навыками в области ГЧП заметно не хватает. Проблемы, связанные с доступностью финансов (недостаточное развитие финансовых инструментов и механизмов поддержки ГЧП, высокая стоимость заемного капитала и сложности в получении финансовых ресурсов), ожидаемо оказались в числе ключевых, и ответы экспертов хорошо коррелируют с предыдущими вопросами, где проблемы привлечения финансирования для ГЧП были определены как наиболее существенные. Проблемы с финансами скорее являются институциональными, поскольку, с одной стороны, эксперты отмечают слабую ограниченность в доступе к государственным финансам для реализации ГЧП, а с другой – ощутимые трудности с привлечением финансирования на рыночных условиях.

Высокие расходы на аренду или приобретение земли и на техприсоединение также связаны, как с финансами проектов, так и с ограниченным доступом к земле и электроэнергии. Кроме того, экспертами отмечаются сложности с получением разрешений на использование земли под определенные коммерческие нужды.
Из экспертных оценок можно сделать вывод о том, что ограничения доступа к технологиям из-за санкций не являются на сегодняшний день серьезной проблемой. Как видно из представленных ранее оценок, санкционная политика в целом не оказывает существенного влияния на развитие ГЧП в России на текущем этапе.
Все предложенные меры, которые могут быть предприняты для улучшения доступности ресурсов для ГЧП, эксперты посчитали важными, за исключением международного сотрудничества и привлечения иностранных инвестиций (см. рис. 17).

Как уже было установлено ранее, кадровая проблема является актуальной для ГЧП-проектов. Из рис. 18–19 видно, что в целом компетентность кадров (как со стороны частного, так и государственного партнеров) эксперты оценивают как хорошую. Вероятно, обозначенная респондентами проблема кадров является следствием нехватки специалистов на рынке труда, которая наблюдается в последнее время (дефицит предложения), хотя отчасти это может быть и системной проблемой в сфере ГЧП, когда система образования не дает достаточной подготовки для решения сложных задач, а рынок пока еще не сформировал достаточный пул опытных экспертов в этой области.
Как показано на рис. 20, эксперты указывают на серьезные проблемы в области подготовки кадров для ГЧП. Полученные данные подтверждают наш тезис о том, что система образования уделяет недостаточное внимание подготовке к решению практических задач.

Заключение и рекомендации по разработке политики в области ГЧП в России

Проведенное исследование вносит дополнительный вклад в понимание проблем развития ГЧП в России на современном этапе и возможностей для развития данного перспективного направления. Количественные оценки, составленные с помощью квалифицированных экспертов в данной области, дают хорошую основу для дальнейшей более глубокой проработки возможных способов устранения наиболее значимых барьеров на пути эффективного функционирования системы ГЧП-проектов.
Масштабный экспертный опрос позволил охватить проблемы различных этапов инициации и реализации ГЧП-проектов в России, исследовать эффективность проводимой государственной политики, выделить ключевые направления развития, которые могут быть улучшены в том числе с использованием лучших международных практик, оценить динамику развития ГЧП с начала 2022 г., проранжировать значимость кадровых, финансовых, правовых, институциональных и других проблем.
На основе выявленных в ходе исследования проблемных зон можно предложить следующие системные решения, которые должны быть приняты на государственном уровне, чтобы улучшить среду для эффективного развития ГЧП:
Необходимо продолжать работу по повышению прозрачности различного рода процессов в рамках ГЧП, начиная с открытости процедур отбора государством частного партнера и заканчивая возможностями обеспечения публичного контроля за ходом реализации проекта. Информация о ходе проектов, их целях и воздействии на общество и окружающую среду должна быть доступной для широкой общественности.
Большое значение имеет обеспечение повышенного внимания предварительной проработке проектов: более детальное изучение бюджетных и социальных эффектов, которые ожидаются от проекта, а также учет рисков и мер по их снижению. Необходимо предпринимать меры для обеспечения более точной оценки стоимости реализации ГЧП-проектов на предварительной стадии.
Следует активно работать над улучшением доступности финансирования для ГЧП-проектов, поскольку эта проблема, по мнению экспертов, является одной из основных. Направления развития должны включать в себя создание новых финансовых инструментов, привлечение частных (в том числе иностранных инвесторов) и разработку механизмов долгосрочного финансирования. Необходимо продолжить развитие мер федеральной поддержки ГЧП, таких как программы софинансирования и доступ к фабрике проектного финансирования. По мнению экспертов, это эффективно способствует повышению доступности финансирования для проектов.
Необходимо упростить и оптимизировать процедуры и регуляторные требования, связанные с реализацией проектов ГЧП. Избыточная бюрократия и лишние запросы от публичной стороны могут тормозить ход реализации проектов. При этом государство должно поддерживать эффективные коммуникации между партнерами на всех этапах реализации ГЧП-проектов. Для этого необходимо развитие механизмов быстрого решения конфликтов и обеспечение своевременной обратной связи.
Принимая во внимание важность снижения рисков для частных партнеров, необходимо разработать и внедрить механизмы перераспределения рисков между государством и частными инвесторами. Мировой опыт, включая гибридные модели финансирования, может служить основой для разработки эффективных механизмов.
Развитие специалистов в области ГЧП является критическим компонентом успешной реализации проектов. Следует сосредоточить усилия на образовательных программах, направленных на подготовку кадров с практическими навыками. Также важно содействовать взаимодействию образовательных учреждений и компаний, реализующих ГЧП-проекты. Важно создать механизмы для постоянного обучения и развития специалистов в сфере ГЧП. Обмен знаниями и опытом между участниками процесса должен стать частью рабочей культуры в этой области.
Важно активно изучать и адаптировать зарубежный опыт в области ГЧП для российских условий. Опыт других стран по повышению эффективности распределения рисков, законодательного регулирования, системы контроля за выполнением обязательств и форм реализации ГЧП-проектов может быть ценным для развития сектора ГЧП в России.
Правительство должно на регулярной основе проводить оценку эффективности государственной политики в области ГЧП и реагировать на выявленные проблемы и изменения в процессах реализации проектов. Необходимо создать условия для развития институтов и механизмов, способствующих более эффективному сотрудничеству государства и частных инвесторов.
Важное место должно быть отведено ужесточению мер по борьбе с коррупцией и непотизмом при реализации ГЧП-проектов. Государственная политика должна предусматривать увеличение прозрачности процедур, обеспечение доступа общественности к информации о проектах и строгое соблюдение этических норм в процессе реализации.
С учетом постоянных изменений в законодательстве о ГЧП, необходимо проводить тщательный мониторинг и оценку их эффективности. Регулярный анализ позволит установить, какие нормы и инструменты работают на практике и способствуют улучшению инвестиционных процессов, а какие требуют коррекции. Опрошенные эксперты поддерживают усилия по унификации ключевых понятий и терминологии в сфере ГЧП, как это было сделано в недавних изменениях законодательства, что содействует ясности и пониманию правил игры как государственным, так и частным партнерами. Также важно сохранить механизм особых обстоятельств, позволяющий адаптировать условия концессионных соглашений к изменяющейся среде. Это может стать важным фактором в управлении рисками и обеспечении устойчивости проектов в турбулентное время.
Работа по решению проблемы с доступностью ресурсов, таких как земля и электроэнергия, не теряет своей актуальности. Необходимо разрабатывать дополнительные меры по снижению стоимости аренды или приобретения земли, а также упрощению процедур и стоимости получения необходимых разрешений.

Использованные источники

1. Strasser S, Stauber C, Shrivastava R, et al. (2021). “Collective insights of public-­private partnership impacts and sustainability: A qualitative analysis”. PLOS ONE, 16(7): Art. e0254495.
2. Ruiz Rivadeneira AM and Schuknecht L (2019). “Ensuring effective governance of public-­private partnerships”. Journal of Infrastructure, Policy and Development, 3(2): 177–195.
3. Kwak, Y. H., Chih, Y., & Ibbs, C. W. (2009). Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development. California Management Review, 51(2).
4. Nwangwu G. (2022). Overcoming Failure in the Design and Implementation of Public-­Private Partnership Projects: Lessons from the Lekki Toll Road Concession. The Journal of Sustainable Development, Law and Policy. Vol. 13:2, 167–197.
5. Кривенок К. П., Вивчар Т. А. Риски в проектах ГЧП: достижение рационального распределения // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2018. № 4.
6. Орозбеков А. А. Проблемы развития государственно-­частных партнерств (ГЧП) в Кыргызской Республике: первый практический опыт реализации проектов ГЧП // Вестник КЭУ им. М. Рыскулбекова. 2021. № 4 (53). С. 39–42.
7. Мухутдинова И. Р. Основные проблемы развития ГЧП в России. Colloquium-­Journal. 2019. № 13–11 (37). С. 11–12.
8. Антипина Н. И. Проблемы реализации ГЧП-проектов в России // Управление социально-­экономическими системами. 2020. № 1. С. 4–12.
9. Наугольнова И. А. Проблемы привлечения инвестиций в проекты ГЧП и МЧП в промышленности // Экономические отношения. 2019. Т. 9. № 3. С. 2061–2078.
10. Долин В. С. Проблемы развития ГЧП в Свердловской области / Ответственные за выпуск Я. П. Силин, Е. Б. Дворядкина // Материалы XXI Всероссийского экономического форума молодых ученых и студентов. В 8‑ми частях. Ч. 4. 2018.
11. Дробышевская Л. Н., Ключников О. А. Развитие государственно-­частного партнерства в РФ: проблемы и поиск новых решений // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018. № 6(97). С. 12–18.
12. Rybnicek R., Plakolm J., & Baumgartner L. (2020). Risks in public-­private partnerships: A systematic literature review of risk factors, their impact and risk mitigation strategies. Public Performance & Management Review, 43 (5), 1174–1208.
13. Paanakker H and Reynaers A-M (2020). “Value contextuality in public service delivery. An analysis of street-­level craftsmanship and public-­private partnerships”. Public Integrity, 22(3): 245–255.
14. Huque AS (2021). “Infrastructure, political conflict, and stakeholder interests: The case of a public-­private partnership in Bangladesh”. Public Works Management & Policy, 26(2): 75–94.
15. Dechev D (2015). “Public-­private partnership – A new perspective for the transition countries”. Trakia Journal of Sciences, 13(3): 228–236. https://doi.org/10.15547/tjs.2015.03.005.
16. Maurya DS and Srivastava AK (2018). “Managing partner opportunism in public-­private partnerships: The dynamics of governance adaptation”. Public Management Review, 21(10): 1420–1442.
17. Suebvises P (2014). “Public-­private partnerships and governance challenges in Thai municipalities: Perspectives of chief administrators (palat thesaban)”. Journal of African & Asian Local Government Studies, 3(2): 72–79.
18. Тишкина В. В. Алгоритм сбора и анализа экспертных мнений для формирования рекомендательной базы при управлении объектами учёта на основе нечётко-­множественного подхода // Вестник РГРТУ. 2021. № 77. С. 93–100.
19. Кошевой О. С. Организация экспертного опроса с привлечением специалистов органов государственного и муниципального управления / О. С. Кошевой, Е. С. Голосова, Ш. Г. Сеидов // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2012. № 1 (21). С. 98–107.
20. Кузьменко Т. В. Экспертный опрос как основа принятия управленческих решений // Социологический альманах. 2017. № 5. С. 434–443.
21. Ромашкина Г. В., Татарова Г. Г. Коэффициент конкордации в анализе социологических данных // Социология: 4М. 2005. № 20. С. 131–158.
22. Shiwakoti D. and Dey D. The Hybrid Annuity Model for Public-­Private Partnerships in India’s Road Sector. Asian Development Bank working paper series. № 94, August 2022.