Государственное регулирование управления энергоэффективностью на национальном и региональном уровнях в России

Илья ПОЛЕТАЕВ
Старший научный сотрудник, к. э. н., Институт региональных экономических исследований (ИРЭИ)
E-mail: poletaev1@gmail.com

Метаданные научной публикации

Государственное регулирование управления энергоэффективностью на национальном и региональном
уровнях в России
State regulation for energy efficiency management at the national
and regional levels in Russia

Илья ПОЛЕТАЕВ
Старший научный сотрудник, к. э. н., Институт региональных экономических исследований (ИРЭИ)
E-mail: poletaev1@gmail.com

Ilya POLETAEV
Senior researcher, Сand. Sci. (Economic),
Institute of regional economic research (IREI)
E-mail: poletaev1@gmail.com

Аннотация. В России имеется обширная теоретико-методологическая база и богатый исторический опыт использования методов и механизмов регионального планирования и управления. Однако в настоящее время их внедрение не находит в должной мере практического воплощения на региональном уровне и имеет своих противников. Создание логичной государственной системы прогнозирования и планирования энергоэффективностью в субъектах РФ и страны в целом, требует единства общих методов разработки прогнозов, планов и программ. Система должна быть построена на взаимной увязке плановых документов с указанием точных сроков исполнения, ответственных за реализацию мероприятий, ресурсного обеспечения, включая бюджетные обязательства и другие привлекаемые источники. С учетом этого в статье рассмотрены вопросы эффективности реализации государственной политики и нормативного правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Ключевые слова: государство; регион; ресурсы; экономика; планирование энергоэффективность.

Abstract. In Russia, there is a rich experience of theoretical, methodological and pre-reform practices in the use of methods and mechanisms of regional planning and management. However, their implementation does not find proper practical implementation at the regional level and has its opponents at the present time. plans and programs. The system should be built on the interconnection of planning documents, which should indicate the exact deadlines, those responsible for the implementation of measures, resource support, including budget obligations and other sources involved. With this in mind, the article considers the issues of the effectiveness of the implementation of state policy and legal regulation in the field of energy saving and energy efficiency.
Keywords: state, region, resources, economy, planning, energy efficiency.

DOI 10.46920/2409‑5516_2025_08211_108

EDN: VWTPGA

Введение

В мае 2025 г. Министерство экономического развития России опубликовало государственный доклад о состоянии энергосбережения и повышения энергетической эффективности в РФ за 2023 г. [3], в котором приведена ежегодная оценка эффективности реализации государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в формате рейтинга регионов, рассчитанного на основании приказа Минэкономразвития России от 21.11.2022 г. № 636 [12]. По результатам каждому субъекту Российской Федерации присвоен рейтинговый класс энергоэффективности на основе диапазонов интегральных значений показателей рейтинга. В результате расчета установлено, что 84% субъектов Российской Федерации относятся к высокому классу энергоэффективности (А+, А или В). В 2022 г. к их числу относилось только 70%. Наивысший класс энергоэффективности (А++), как и в 2022 г., не сумел получить ни один регион. 33 региона (37%) улучшили свой класс энергоэффективности, из них 14 (15%) регионов – значительно более чем на 1 позицию.
Из таблицы 1 видно, что значимое место в реализации государственной политики и нормативного правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности занимает, по мнению экспертов, стратегическое планирование. Это нашло свое отражение в Энергетической стратегии России до 2050 г. [6, 7].
Опыт разработки субъектами РФ обоснований стратегических направлений и приоритетов перспективного развития отдельных отраслей и сфер экономики в условиях рынка незначителен, методология составления таких документов только формируется, организационные формы реализации стратегических предложений редко рассматриваются, поэтому стратегическое управление невозможно представить без возрождения планирования социального и экономического развития России. План экономического и социального развития – инструмент одного из основных методов управления реализацией государственной социально-­экономической политики. Это совокупность взаимосвязанных мероприятий, предусматривающая порядок, последовательность и сроки работ, конкретные количественные результаты хозяйственной деятельности, исполнителей и ответственных за реализацию плана, поэтому мероприятия по энергоэффективности необходимо реализовывать через планы и программы регионального развития.

К настоящему времени имеется определенный научно-­методический задел в исследовании проблем использования методов и механизмов регионального планирования и управления (труды П. И. Бурака, А. Г. Гранберга, С. Ю. Глазьева, В. Н. Лексина, П. А. Минакира, Н. Н. Михеевой, М. Б. Мазановой, В. Г. Ростанца, Ю. В. Савельева, В. И. Суслова, Б. М. Штульберга и др.) Среди основных западных специалистов по стратегическому управлению и планированию следует отметить Г. Минцберга, М. Портера, П. Дрюкера, Д. Миллера, А. Чандлера, Й. Шумпетера, Р. Саймонса, Ч. Линдблома и др. В то же время, несмотря на разработки и публикации по региональным и муниципальным планированиям как в России, так и за рубежом, ощущается потребность исследований вопросов планирования применительно к энергетике с учетом опыта, имеющегося в нашей стране (деятельность Госплана СССР, способствующего созданию подавляющей части национального богатства современной России) [5]. В работах известного ученого, генерального директора Института энергетической стратегии Виталия Бушуева убедительно подчеркивается необходимость использования опыта планирования и прогнозирования [2], что особенно важно, когда перед Россией стоят долговременные системные вызовы, влияющие на многие традиционные факторы роста.

Содержание исследования и его результаты

Автором проведен анализ решений основных задач по повышению эффективности использования энергетических ресурсов на федеральном и региональном уровнях на основе динамики изменения законодательной базы Российской Федерации. Методологической основой исследования явились основные положения законодательной и нормативной базы государственного управления [6], действующие в настоящее время, изменения в нормативные акты, сопоставительный анализ законодательной базы. Также рассмотрены проблемы реализации отдельных нормативно-­правовых актов.
Результаты исследования показали ряд проблем, прежде всего, в изменениях показателей программных заданий, роли и места соответствующих нормативно-­правовых документов, исполнителей мероприятий программ.
На федеральном уровне уже через 2,5 года после утверждения программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 г.» («ГПЭЭ‑2020», распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 г. № 2446‑р) было признано утратившим силу. Она была заменена новой государственной программой «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденной от 03.04.2013 г. № 512‑р. Срок действия новой государственной программы был рассчитан на 2013–2020 гг. Результатом реализации мероприятий данной программы к 2020 г. должно было стать снижение энергоемкости ВВП на 13,5% (по сравнению с 2007 г.), она включила в себя подпрограммы развития практически всех отраслей энергетического комплекса – электроэнергетики, нефтяной и газовой отраслей, угольной промышленности, возобновляемых источников энергии и т. д. Основными задачами стали вопросы содействия инновационному технологическому развитию топливно-­энергетического комплекса. Еще через год постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 321 была утверждена очередная государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» [3]. Следует отметить, что здесь был впервые поставлен вопрос совершенствования системы управления в области энергосбережения, обозначены требования к системе управления как комплекса мероприятий по мониторингу, анализу, прогнозированию, контролю, стимулированию и регулированию в сфере энергоэффективности экономики Российской Федерации. Указанная программа претерпела также множество изменений: срок действия подпрограммы был изменен с 2020 на 2018 гг., из самого названия программы было исключено (по непонятным причинам) слово «энергоэффективность».
Примечательно, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.04.2018 г. № 703‑р был утвержден комплексный план по повышению энергетической эффективности экономики Российской Федерации [8], где планировались мероприятия по повышению энергетической эффективности генерирующих и добывающих предприятий, перерабатывающей промышленности, организаций бюджетной сферы, жилищно-­коммунального хозяйства и многоквартирных домов. Реализация мероприятий комплексного плана предусматривалась до 2019 г. включительно, а достижение целевых показателей реализации мероприятий было рассчитано по 2030 г. Следует подчеркнуть, что основная цель указанного плана формулировалась как увеличение вклада технологического фактора в снижение энергоемкости валового внутреннего продукта не менее чем до 1,5% в год, что в итоге должно привести к снижению энергоемкости ВВП (только за счет технологического фактора) по оценкам экспертов на 23% к 2030 г. по сравнению с 2016 г. Следует также отметить, что по поручению Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2020 г. № ЮБ-П9–3129 Минэкономразвития Российской Федерации в августе 2020 г. подготовило и направило для согласования в федеральные органы исполнительной власти проект нового комплексного плана (таблица 2) уже с корректировкой по снижению энергоемкости ВВП страны к 2030 г. только на 20% от уровня 2017 г., также в основном за счет применения технологического фактора – модернизации объектов генерирующих предприятий при производстве электрической энергии, применения инновационных технологий и оборудования в промышленном секторе, повышения энергоэффективности многоквартирных жилых домов при строительстве и в рамках проведения капитального ремонта.

В свою очередь, с марта 2019 г. подпрограмма «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» была перенесена в государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» (подпрограмма Д). Цель подпрограммы осталась той же – совершенствование системы управления, обеспечивающей эффективную реализацию государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; снижение энергоемкости ВВП экономики Российской Федерации. При этом объем финансирования из государственного бюджета данной подпрограммы еще более сократился: с нескольких миллиардов руб­лей до 62–66 млн руб. ежегодно. Срок действия подпрограммы был определен до 31.12.2024 г., то есть фактически произошел отказ от централизованной поддержки мероприятий по энергоэффективности на федеральном уровне и прекратилось финансирование как отраслевых, так и региональных мероприятий из федерального бюджета. Тем не менее требования Указа Президента Российской Федерации от 04.06.2008 г. № 889 и положения Федерального закона от 23.11.2009 г. № 261- ФЗ остались в силе.
В 2023 г. принято Постановление Правительства РФ от 9 сентября 2023 г. № 1473 «Об утверждении комплексной государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности». В новой программе дана оценка текущего состояния в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации, показано, что текущую ситуацию с повышением энергоэффективности экономики в нашей стране нельзя считать благополучной, а цель по снижению энергоемкости валового внутреннего продукта (ВВП) на 40% к 2020 г. не была достигнута, причем реальное снижение энергоемкости ВВП России составило всего 15% по сравнению с уровнем 2007 г. Среднегодовые темпы сокращения энергоемкости ВВП Российской Федерации составили 0,6% (отставание от среднеевропейских темпов в 5,4 раза, от среднемировых темпов – в 3,1 раз). Наиболее энергоемкими являются такие отрасли экономики как электроэнергетика и теплоэнергетика, обрабатывающая и добывающая промышленность, население (жилищный сектор), транспорт, строительство и жилищно-­коммунальное хозяйство (рис. 1).

Следует подчеркнуть, что в новой программе имеются существенные недоработки [1, 13]. Нет информации о сроках и этапах реализации, исполнителях, подпрограммах, федеральных проектах для секторов экономики, финансировании, мероприятиях и целевых индикаторах. Например, если в программе ГПЭЭ‑2010 обозначены 89 индикаторов по снижению энергоемкости ВВП за счет реализации мероприятий программы, то в ГПЭЭ‑2023 только 1. Не указана плановая экономия топливно-­энергетических ресурсов. Таким образом, «Программа‑2023» является незаконченным документом, реализация которой в практике затруднена, не соответствует действующим нормативным требованиям к разработке программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

На региональном уровне

Большинство регионов РФ в связи с выходом закона об энергосбережении начали разрабатывать и реализовывать соответствующие региональные программы. В их разработке, по мнению автора статьи, не в достаточной степени определены особенности регионов, потребности в ресурсах и затраты, связанные с развитием территории. Это количественные и качественные показатели. Требуется анализ потребления топливно-­энергетических ресурсов (ТЭР), структуры промышленного производства и ВРП, ограничений по наличию финансовых ресурсов, особенности использования местных источников энергии. Необходимо учитывать площадь, ландшафт, протяженность, континентальное расположение региона, численность и плотность населения. Каждый регион обладает собственным потенциалом повышения энергоэффективности (рис. 2).

По состоянию на 2023–2024 г. в 62 субъектах Российской Федерации реализуются программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, по сравнению с 2022 г. количество субъектов не изменилось. Анализ сбоев в реализации региональных программ, по мнению автора статьи, прежде всего связан с особенностями организации управления в регионах РФ, при этом решения таких проблем не укладываются в рамки одной отрасли. Процесс их решения выступает как взаимодействие различных организаций (энергетики, промышленности, транспорта, связи, сельского хозяйства, непроизводственной сферы). Формируются объекты управления в регионе – межотраслевого назначения, где усиливается процесс кооперации организаций (объектов хозяйствования). Обобщение теоретических и методических материалов [6, 7] позволило выделить главные параметры, характеризующие проблемы энергоэффективности и энергосбережения в регионах, как объекты управления. Наряду с актуальностью и значимостью, особенностями таких проблем является их нетрадиционность и экономико-­организационная сложность решения.
Сформулируем ряд комплексных предложений и рекомендаций методического и организационного характера по совершенствованию планового руководства процессами энергосбережения в регионах и стране в целом.
Опыт выполнения предыдущих федеральных и региональных программ по энергоэффективности показал:

1. Важным вопросом является финансирование планируемых мероприятий. В случае привлечения сторонних (частных) инвестиций и/или получения кредитов, инвесторам и кредиторам требуется гарантия погашения и получения в назначенный срок определенной доли экономического эффекта от реализованных мероприятий. Государственная и региональная политика в данном случае играет важнейшую роль по содействию инвестиционного финансирования и должна целенаправленно стимулировать капиталовложения в энергоэффективные методы и технологии. Следовательно, новая программа энергоэффективности должна содержать целевые показатели привлеченного финансирования.
2. Программы энергоэффективности, помимо определения приоритетных целей и задач в различных секторах экономики, должны также содержать оптимальные, проверенные ранее варианты их достижения. Для каждой поставленной задачи должен быть предложен комплекс взаимодополняющих мер с возможностью их использования в регионах с различным уровнем экономического развития. Безусловно, в связи с тем, что регионы России имеют значительные отличия в структурах экономики и обеспеченности энергетическими ресурсами, приоритетные цели в области повышения энергоэффективности и энергосбережения, а также подходы к их достижению также должны быть различны. Регионы при этом должны получить полную свободу выбора мер по повышению энергоэффективности для достижения снижения конечного потребления энергии.
3. Реализация федеральной и региональных программ должна основываться на теории и методологии программного подхода. Такое положение дел, с одной стороны, усиливает целевую направленность финансовых средств, но, с другой стороны, не позволяет в достаточной степени использовать преимущества программно-­целевого управления как метода решения наиболее важных, приоритетных проблем, требующих внесения изменений в действующую структуру и методы управления. Программный подход не может быть всеобщим, в этом случае он потеряет свою эффективность. Поэтому важно сохранять строгость отбора проблем и глубину обоснования необходимости их программного решения. Целевая программа предусматривает комплекс мероприятий при разграничении полномочий и взаимодействии между федеральными органами управления, региональными и муниципальными органами власти, различными объектами хозяйствования. На региональном уровне с использованием программ осуществляется деятельность в отношении государственных и муниципальных объектов (административно-­регулируемая) и частных (административно-­нерегулируемая). Это определяет особенности в применении методов управления и построения процессов взаимодействия, наличия и содержании полномочий и ответственности.
4. В стратегических подходах к управлению энергоэффективностью следует прежде всего базироваться на принятый в 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О государственном стратегическом планировании», который натолкнулся на ряд принципиальных сложностей в своей реализации. Это формирование организационных структур соответствующей деятельности и в целом всей системы взаимодействия органов исполнительной власти в РФ. Необходимо обеспечить согласованность и координацию действий участников стратегического планирования в разработке и реализации мероприятий прогнозов, концепций, программ и планов развития, а также определить методы контроля в области социально-­экономического развития по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения, информационному, ресурсному и кадровому обеспечению стратегического планирования. Регионы РФ в связи с выходом закона начали разрабатывать соответствующие региональные стратегии и программы, но в получении результатов столкнулись с проблемами их практической реализации, организации межведомственного взаимодействия разработчиков и исполнителей программ и проектов. И здесь характерен пример существующего положения в области энергосбережения в регионах. Он показывает необходимость четко определенных практических механизмов управления проведением энергосберегающей политики (остро встают также аналогичные проблемы и в других сферах экономики).
   Речь идет о создании организационных структур планирования и управления межведомственного характера. Следует определить их компетенцию, так как различные координационные структуры по реализации региональных программ не имеют соответствующих полномочий и рычагов управления. Система финансирования мероприятий программ, прежде всего, ориентирована на решение отраслевых (ведомственных) задач. В результате в значительной степени увеличиваются финансовые затраты, что делает их неэффективными [4, 7].

Использованные источники

1. Борисов К. Б. О новой комплексной государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» // Энергосбережение. № 1, 2024.
2. Бушуев В. В. Энергетика России (избранные статьи, доклады, презентации 2014–2018 гг.). Т. 4 (дополнительный) // На пути к новой энергетической цивилизации. 2018. – 740 с.
3. Государственная программа РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики на 2013–2020 гг.» от 15.04.2014 г. № 321. URL: https://minenergo.gov.ru/node/323 (дата обращения 26.05.2025 г.).
4. Инновационная электроэнергетика – 21 / Под ред. В. М. Батенина, В. В. Бушуева, Н. И. Воропая // М.: ИЦ «Энергия», 2017. – 584 с.
5. Коссов В. О планировании социального и экономического развития России – платформа для консолидации общества. Выводы из опыта Госплана СССР // ЭНСР. Т. 62. № 3 (62), 2013. С. 101–121.
6. Полетаев И. Ю. Обеспечение сбалансированности мероприятий по повышению эффективности использования энергоресурсов в Российской федерации // Вестник Тюменского государственного университета. Т. 6. № 4 (24), 2020. С. 334–347.
7. Полетаев И. Ю. Программно-­целевые методы планирования и управления на региональном уровне: актуальные вопросы применения в новых экономических условиях / И. Ю. Полетаев, Л. Б. Касимов // Вестник РАЕН. № 2, 2021. C. 91–95.
8. Комплексный план мероприятий по повышению энергетической эффективности экономики Российской Федерации от 19.04.2018 № 703‑р.
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.10.2021 г. № 3052‑р «Стратегия социально-­экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.12.2015 г. № 1339 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики».
11. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 2023 г. № 1473 «Об утверждении комплексной государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».
12. Приказ Минэкономразвития России № 636 от 21.11.2022 г. «Методические рекомендации по оценке эффективности реализации государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на региональном уровне».
13. Статистические методы анализа данных / Под редакцией Л. И. Ниворожкиной // М.: Инфра-­М, 2019. – 333 с.